קרן מנומדין מגישה: הזכות לרווחה טובה

במסיבת עיתונאים חגיגית שהתקיימה בירושלים, בתום כשנתיים של עבודת מחקר ופיתוח, הגיש חיים טייב, נשיא ומייסד קרן מנומדין, את מפת הדרכים לרפורמה במערכת הרווחה בישראל לשר הרווחה והביטחון החברתי, מאיר כהן. התוכנית, הנושאת את השם “הזכות לרווחה טובה” היא “תוכנית יישומית, מתוקצבת, שמחוברת לשטח, לכאבים ולצרכים האמתיים של אוכלוסיות הרווחה, אשר תפורה למידותיה של החברה בישראל,” אמר טייב במסיבת העיתונאים המשותפת שקיימו קרן מנומדין ומשרד הרווחה לרגל הגשת התוכנית.

מומחי משרד הרווחה והביטחון החברתי היו שותפים בתהליך גיבוש התוכנית, שאת כתיבתה הובילו פרופ’ ג’וני גל, מנהל תוכנית המחקר בתחום מדיניות הרווחה החברתית במרכז טאוב, והחוקרת שביט מדהלה. השר כהן הצהיר שגם היישום כבר יצא לדרך ובשנה האחרונה “ההמלצות נהיות למדיניות, בראשן חוק זכויות רווחה לאנשים עם מוגבלות והמעבר לסיוע באמצעות תקציבים גמישים במחלקות לשירותים חברתיים.”

התוכנית היא ספר עב כרס המתפרש על פני 392 עמודים של מחקר אקדמי מגובה נתונים עדכניים והמלצות חדשניות ומוכחות, פרקטיות ואפשריות לביצוע, ולצדן תקציב סדור. הדגש על יישומיות התוכנית ניכר גם בדבריה של ד”ר מירב גלילי, מנכ”לית קרן מנומדין, שהבטיחה “אנחנו נעשה כל מאמץ כדי שמפת הדרכים הלאומית לא תהיה ‘ספר המלצות’ מעלה אבק על המדף. קרן מנומדין פיתחה כלי ניהול, בקרה ומדידת אימפקט איכותיים ותעבוד עם המשרד לקדם יישום מיטבי ומדידת אימפקט של הרפורמה ‘הזכות לרווחה טובה’.”

עם הגשת התוכנית ותחילת המסע להטמעתה כמדיניות ארוכת־טווח למדינת ישראל – כזו שאינה תלויה בבחירות ובחילופי שלטון – אנחנו מבקשים לפרוש לפניכם את סיפורה של התוכנית האסטרטגית־יישומית “הזכות לרווחה טובה”.

רווחה טובה הכרחית לחברה חסונה

בעולם שבו שולטות גישות נאו־ליברליות וקפיטליסטיות, איבדה מערכת הרווחה המדינתית מכוחה; באווירה חברתית־כלכלית שכזאת, היא אף מתקשה להצדיק את קיומה. אבל, בפברואר 2020, כשמגפת הקורונה יוצאת מגבולות סין ומתפשטת בכל רחבי הגלובוס, לומדת החברה האנושית שיעור חשוב על מקומה של הרווחה בחיינו, וכך גם אנו בישראל. עם פרוץ המגפה ולצד ההתמודדות עם אתגרי הבריאות – וכמעט בִּן־ליל – הבדידות שחווים הדורות הבוגרים, הסבים והסבתות שלנו, נעשית קשה מנשוא; חרדות ודיכאון אינם פוסחים על איש או על אישה; ילדי בית הספר שותים יותר ומעשנים יותר; האלימות גואה בבתים, בעיקר כלפי ילדים וכלפי נשים; וצוותי תעופה ותיירות, עובדי הייטק, עצמאים ועצמאיות – אלפי מובטלים חדשים ומופתעים נדרשים לסיוע כלכלי ולתמיכה נפשית כדי לשאת את חוסר הביטחון בהווה ולעתיד. בשגרה, יותר ממיליון ישראלים נשענים על מערכת הרווחה כדי לנהל חיים ראויים. בעת הקורונה, הטלטלה אחזה בכל, ועמה גם התבהרה ההבנה עד כמה נחוצה לנו – לכולנו – מערכת רווחה טובה.

ברגע זה של בהירות, בתחילתה של שנת 2020, נולדה היוזמה בראשו של טייב והחלטה לעשות מעשה ולצאת למסע, שכפי שהעיד בעצמו הוא “הניסיון המקיף הראשון מזה כ־50 שנים לגבש תוכנית לרפורמה כוללנית וארוכת־טווח במערכת שירותי הרווחה בישראל.” את המשימה הלאומית המורכבת להוביל את התהליך האסטרטגי־יישומי של גיבוש הרפורמה, המתייחסת לרבים מעוגני הרווחה החברתית במדינת ישראל, מפקיד טייב בידיה האמונות של ד”ר מירב גלילי וקרן מנומדין, וזו קיבלה על עצמה את ההובלה ורתמה לצדה את אנשי ונשות המפתח בתחום, באקדמיה ובשטח, בשלטון המרכזי ובשלטון המקומי, וגם נציגים מהאוכלוסיות הנדרשות למערכת הרווחה והמשתמשות בה – ועוד נשוב לנקודה חשובה זו.

תוכנית עבודה: מן המסד עד הטפחות

אם כן, צוות המחקר והשדה, בסיוע מכון חרוב וקבוצת המחקר במדיניות חברתית של בית הספר לעבודה סוציאלית ולרווחה חברתית באוניברסיטה העברית בירושלים, יצא לתהליך חשיבה שיטתי וכוללני על מערכת הרווחה. כבר נקודת מוצא זו אינה עניין של מה בכך. מערכת הרווחה בישראל, כפי שתוכלו לקרוא בהרחבה במבוא של התוכנית, התפתחה מאז קום המדינה בתגובה לאתגרי השעה – עליות גדולות של יהודים לארץ או צנע ומצוקה כלכלית, מלחמות או שינויים בתפיסה הכלכלית השלטת – כך, טלאי על טלאי, הגיעה מערכת הרווחה שלנו למצבה היום. בקצרה נציין שהמערכת סובלת ממחסור מתמיד במשאבים ובכוח אדם. ליבת המערכת – העובדים והעבודות הסוציאליים, הכתפיים התומכות של החברה הישראלית – נמצאים בעומס בלתי סביר וסובלים מתנאי עבודה לא ראויים. ההסתמכות ההולכת וגוברת על גורמים חיצוניים פרטיים שהפיקוח עליהם אינו מספק ושלעתים מבלבלים בין ערכי הרווחה לשורת הרווח, משמעה פעמים רבות רמת שירותים נמוכה, לא מקצועית ולא מותאמת לחשיבותם. כתוצאה, מערכת הרווחה בישראל, שלא בלי צדק, סובלת מדימוי ציבורי נמוך כל כך שלעתים גם אלה שנדרשים לה נמנעים מלפנות אליה.

בהתאם, ב־11 פרקי התוכנית סימן הצוות את האתגרים המרכזיים שמערכת הרווחה מתמודדת עמם בהווה וצפויה להתמודד עמם בעתיד; לצד המבוא מוקדש פרק נוסף למגמות־העל במערכת הרווחה בישראל ופרק להמלצות רוחביות המשותפות לשמונה הנושאים הספציפיים ולאלה הנוגעים לאוכלוסיות יעד, שלכל אחד מהם כתבו מומחים בתחום פרק מפורט. שמונת הנושאים הם: מיקור חוץ, עוני, תעסוקה, אנשים עם מוגבלות, משפחה, ילדים ונוער בסיכון, נוער עובר חוק ואוכלוסיית הגיל השלישי. כל פרק מביא סקירת מצב עדכנית, מזהה את האתגרים המרכזיים ומציג שורת המלצות פרקטיות. נוסף על כך, כל פריט ופריט תוקצב ובסיום מוגש אומדן מפורט של כלל המלצות התוכנית ועלותה הכוללת. כמו כן, ייחדו השותפים מאמצים רבים, כבר תוך כדי כתיבה, כדי לקדם את הרעיונות ואת ההמלצות בקרב קובעי מדיניות ואנשי המקצוע בשטח.

יותר אחריות לשלטון המקומי

נכון, המחסור התקציבי הוא כמובן קריטי. ההוצאה הציבורית של ישראל על תחומי הרווחה החברתית היא נמוכה. הכותבים ערכו השוואות בין־לאומיות והראו כיצד בשנת 2020 הסתכמה ההשקעה החברתית בישראל בכ־19.5 מיליארד ₪, שהם כ־16% מהתמ”ג לעומת 20% מהתמ”ג במדינות ה־OECD. לאחר גיבוש כלל הסעיפים ותמחורם, התוכנית ממליצה על תוספת בסך 6 מיליארד ₪ בשנה, שצפויה לגדול ליותר מ־7 מיליארד ₪ בעוד עשור, בין היתר, בהתאם לגידול הצפוי באוכלוסייה. המשימות הן רבות והמשאבים מוגבלים – ודבר זה לא נעלם מעיני מנומדין ומשותפיה לגיבוש התוכנית, וכך הצעות המדיניות הן יעילות ונועדו להשיג את התוצאות הטובות ביותר מתוך ניצול מיטבי של המשאבים העומדים לרשות מערכת הרווחה.

להלן ריכוז אומדן התוספת התקציבית הנדרשת ממשרד הרווחה והביטחון החברתי ליישום המלצות התוכנית (נספח 2 בספר התוכנית).

אבל כסף אינו חזות הכול, וכסף לבדו גם לא יוכל להביא את השינוי המהותי המיוחל. בהתאם למבנה התוכנית, בחרנו להביא דוגמאות משתי רמות. ברמה הערכית מהותית – הבאנו דוגמאות המעידות על שינויי עומק שמבקשת התוכנית לממש, אלו לקוחות מן הפרקים הפותחים את התוכנית. וכדי להשלים את התמונה, הבאנו דוגמאות ברמת אוכלוסיית יעד ספציפית, המראות כיצד הערכי, הפרקטי והנקודתי שלובים יחד ליצירת האימפקט המבוקש.

נתחיל, כאמור, ברמה הערכית, הניכרת כבר בשמה של התוכנית – “הזכות לרווחה טובה” – שמבטא את התפיסה הרואה בשירותי רווחה זכות. כלומר, הפרט זכאי לשירותי רווחה הולמים, וחובת המדינה לספק אותם. גישה זו שונה בתכלית מזו שבחוק שירותי הסעד המיושן שעוצב בשנות ה־50 של המאה הקודמת ועדיין משרת אותנו ומבטא את תפיסת הרווחה כחסד. זהו אינו עניין סמנטי, אלא עניין מהותי שיש לו משמעויות משפטיות ומעשיות. בנספח 3 של התוכנית תוכלו לקרוא כיצד תפיסת הרווחה כזכות הובילה מדינות כמו אנגליה, הולנד ושוודיה ליצור חקיקה מקיפה יותר שנותנת הגנה משמעותית יותר על זכותו של הפרט לרווחה.

נציין נקודה ערכית מנחה נוספת, ולפיה מבקשת התוכנית להעביר את מרב האחריות לרווחה החברתית מן השלטון המרכזי לרשויות המקומיות וליצירת מענים בקהילה. סוגיה זו עקרונית במיוחד בישראל שבה קבוצות לאומיות, דתיות, אתניות ותרבותיות מגוונות, שלכל אחת מהן דרושה התאמה של ההתערבויות המוצעות בהתאם לרגישויותיה, ולערכים ולנורמות שלה. גישה זו היא גם ביטוי לשינוי עומק שחל בישראל ובעולם המערבי כולו המבקש שלא להחריג אוכלוסיות מיוחדות אל מחוץ לגדרי החברה, אלא להכיל אותן כאזרחים שווי זכויות בחיי הכלל.

הרמה הערכית כרוכה ברמת הפרט

הובלת שינוי חברתי־ערכי כרוכה במהלכים פרקטיים ברמת הפרט, והדבר ניכר בכל הפרקים המתייחסים לסוגיות ספציפיות או לאוכלוסיות ייעודיות. דוגמה לכך נביא מהפרק השביעי, שכותרתו שירותי רווחה לאנשים עם מוגבלות, ונראה כיצד המהות מיתרגמת למעשים וכיצד המעשים ישובו וישפיעו על התפיסות הנוהגות בחברה שלנו. ראוי לציין שאת הפרק כתבו יחדיו אנשי המחקר והשטח ד”ר רוני הולר, מרצה וחוקר בכיר באקדמיה, ויואב קריים, מהפעילים המרכזיים בישראל למען אנשים עם מוגבלות. הפרק פותח בהצגה מקיפה של המצב הקיים ובמוקדו, מעבר פרדיגמתי ועמוק מתפיסתם של אנשים עם מוגבלות כבלתי מתאימים להתנהלות הרגילה של החברה לתפיסת החברה כזו האחראית להתאים עצמה לצורכיהם של אנשים עם מוגבלות ולהסרת חסמים כדי לאפשר להם חיים עצמאיים בקהילה כאזרחים שווי זכויות.

העיקרון והערכים נאצלים – הטמעתם ויישומם עדיין לוקים בחסר. בין היתר, מציינים הכותבים, השירותים אינם מעוגנים בחוק – דבר המקשה על הפרטים לדרוש אותם ולהיות זכאים לקבלם באופן שוויוני; כמו כן, רוב השירותים שמספקת מערכת הרווחה עדיין מכוונים לקבוצות על פי מוגבלות, במקום “שירות מוכוון אדם”, המותאם לצרכים ולרצונות אישיים של מבקשי השירות; נוסף על כך, השירותים ניתנים ברובם במוסדות חוץ־קהילתיים ולשם מופנים גם מרבית התקציבים.

וכך, במרכז הרפורמה בתחום זה עומדת ההמלצה לחוקק “חוק שירותי רווחה לאנשים עם מוגבלות”, שכפי שציין השר כהן, זה עתה נחקק בכנסת ישראל (2022). בהתאם להמלצות התוכנית, מופיעה בחוק רשימה של שירותים שלהם זכאים אנשים עם מוגבלות. נוסף על כך, ממליצים הכותבים להסיט תקציבים מן השירותים המוסדיים כלפי שירותים מוכווני האדם, אלו הקיימים ואלו שיש לטפח ולפתח, וזאת באמצעות תקציב אישי (individualized funding) שנותן את השליטה בידי המשתמשים.

המשקל המועט שנותנת כעת מערכת הרווחה לרצון האדם איננו בלעדי לשירות מסוים, אלא אופייני למנגנון הספקת שירותי הרווחה המיועדים לאוכלוסייה זו בכלל, שבדרך כלל קבלתם נקבעת בוועדות מקצועיות או בהחלטות פרטניות של אנשי מקצוע. התוכנית מבקשת להפוך את העיקרון “שום דבר עלינו – בלעדינו” לעיקרון שבבסיס הספקת השירותים של מערכת הרווחה. כדוגמה, ממליצים הכותבים על הרחבת פתרונות דיור בקהילה, כדי שיותר משתמשים יוכלו לבחור בפתרון זה. עוד הם מציינים שהשקעה חברתית זו לא רק תקדם את מימושם של הערכים הרצויים, כבוד האדם, עצמאותו וזכותו לשוויון, אלא גם תאפשר למצות את פוטנציאל התרומה של אנשים עם מוגבלות לחברה, לקהילה ולכלכלה.

השפעה לעומק, לרוחב ולפרטי פרטים

צעידה על פי מפת הדרכים שמשורטטת בתוכנית תוביל את מערכת הרווחה להתמודדות מוצלחת עם משימותיה בהווה ועם האתגרים המורכבים הצפויים לה ולחברה שלנו בעתיד. המטרות שסומנו נועדו לייצר השפעה עמוקה, אימפקט רוחבי וארוך־טווח המביא בחשבון היבטים דמוגרפיים, חברתיים ומדיניים. היעדים שסומנו וההמלצות שזיקקו הכותבים הם מעשיים ואפשריים לביצוע וכוללים את רמת החברה, הקהילה, המשפחה והפרט. האופן שבו עוצבה הרפורמה – בהיותה מקיפה ומבוססת, מובנית ומתוקצבת – נועד להתגבר על שיקולים פוליטיים, על חילופי שלטון בעקבות בחירות ועל תחלופה בראשות משרד הרווחה, כך שתשמש את קובעי מדיניות הרווחה בישראל באשר הם.

מן התוכנית מצטייר תפקידה המרכזי של מערכת הרווחה כגורם שיכול – ואף אין בלתו – להובלת השינוי, ליצירת החוסן החברתי ולעיצובה של מדינת ישראל כמדינת רווחה שעומדת בשורה אחת עם מדינות הרווחה שאנו נושאים אליהן עיניים. למען אזרחי ישראל כולם – קרן מנומדין מחויבת לסייע למדינת ישראל לממש את האימפקט באמצעות הגשמת תוכניתה, “הזכות לרווחה טובה”.