תוכנית הרווחה הלאומית: הזכות לרווחה טובה
תקציר הרפורמה במערכת שירותי הרווחה בישראל
דברי פתיחה: שר הרווחה והביטחון החברתי
דברי פתיחה: מייסד ונשיא קרן מנומדין
הקדמה
סדר הפרקים
- מבוא
- המלצות רוחביות
- מגמות-על במערך שירותי הרווחה בישראל
- משילות ורגולציה של שירותי רווחה במיקור חוץ
- אתגר העוני
- תעסוקה כאמצעי לקידום רווחה
- שירותי רווחה לאנשים עם מוגבלות
- אזרחים ותיקים והזכות לרווחה טובה בזקנה
- זכות המשפחה לרווחה טובה
- ילדים בסיכון
- נוער עובר חוק
- אומדן ההמלצות
- רשימת המומחים
דברי פתיחה: מאיר כהן, שר הרווחה והביטחון החברתי
“הזכות לרווחה טובה” הנו מיזם של מיטב המומחים בתחום הרווחה בישראל שמטרתו להצביע על עתיד מערכת הרווחה והמענים לאתגרים האסטרטגיים שעמם עליה להתמודד. אני מברך על המיזם המובא במסגרת חוברת זו ומכיר בחשיבותו.
המצע שלהלן מהווה בסיס לבחינה מעמיקה של תוכנית רב שנתית למערך שירותי הרווחה. מצע זה יבחן לעומקו ביחד עם מחבריו ועם מומחים נוספים מתוך המשרד, המחוזות, המחלקות לשירותים חברתיים, המסגרות ועם מקבלי השירות. זאת במטרה לסמן יחד את היעדים הבאים עבור המערכת בדרך להבטחת מערך ביטחון חברתי שיבטיח רווחה פיזית, כלכלית, רגשית וחברתית לתושבי המדינה.
נקבעו במשרד מטרות אסטרטגיות למימוש חזונו של המשרד: “משרד הרווחה והביטחון החברתי פועל לשמירה על רווחתם וביטחונם החברתי של כלל אוכלוסיית ישראל, למניעה של מצבי סיכון, מצוקה וסבל ולקידום רווחה ומוביליות חברתית”. מוקדיו האסטרטגיים של המשרד כוללים הרחבת התפיסה של “רווחה מונעת” והתערבות מבעוד מועד, קידום המוביליות החברתית, מדידת האימפקט של השירותים שאנחנו נותנים, חיזוק ההון האנושי, התאמת השירותים לצרכים המקומיים ושל אוכלוסיות שונות וביזור הסמכויות לרשויות וכן חיזוק שיתופי פעולה. העבודה שלפנינו מקרבת אותנו להגשמת חזון זה.
אבן דרך משמעותית בהקשר זה נוגעת להמלצת המומחים לעיגון הזכות לרווחה טובה בחוק שירותי רווחה חדש, אשר יחליף את חוק שירותי הסעד הקיים. צוות משרדי פועל בהיוועצות מתמידה עם מומחים, מקבלי שירות, העובדים ונותני השירות בשטח בנושא ומבקש לקבוע את הזכות לשירותי רווחה.
לאחרונה אושר בקריאה ראשונה חוק המשקף רפורמה משמעותית בכל הקשור לזכויות של אנשים עם מוגבלות. בבסיס חוק זה העקרונות עליהם מצביעים הכותבים בחוברת זו: הסטת מרכז כובד המענים לקהילה, הגברת הבחירה של מקבלי השירות והגברת האוטונומיה והחיים העצמאיים.
במקביל להגברת האוטונומיה של מקבלי השירות המשרד פועל בדרכים שונות כדי להגדיל את האוטונומיה של הרשויות המקומיות והמחלקות לשירותים חברתיים בהתאמת השירותים לצרכים המקומיים. בתוך כך, רלוונטיות ההמלצות בחוברת זו לעניין הרפורמה בשיטת תקצוב שירותי הרווחה וחלוקת האחריות התקציבית בין משרד הרווחה והרשויות המקומיות (שיטת המאצ’ינג). בשנה האחרונה ערכנו שינוי משמעותי בשיטת התקצוב בתחום האזרחים הותיקים וכן בתחום השירותים החברתיים והאישיים והגדלנו את יכולת הבחירה והשליטה של הרשויות בתחומים אלה.
עם כניסתי למשרד שמתי דגש על הנושא של המלחמה בעוני ושל שיפור הביטחון התזונתי של התושבים והופנו משאבים ניהוליים ותקציבים לנושא. אין ספק כי ביחס למלחמה בעוני ארוכה עוד הדרך ואנו נבחן את המלצות המומחים בנושא זה הכוללות הרחבה של פרקטיקה מודעת עוני במחלקות, תקציבים גמישים והגדלת הסיוע החומרי. במשרד הוקם לאחרונה אגף תעסוקה תחת מינהל שירותים אישיים וחברתיים ואפיון מדדי ההצלחה ותפיסת העבודה שלו מגובשת בשותפות עם מומחים בנושא ועובדי רווחה. המשרד רואה, בדומה למוצג בפרק העוסק בנושא, את נושא התעסוקה כאמצעי מרכזי לקידום חוסן כלכלי וכן כאמצעי משמעותי למוביליות חברתית.
בחודשים האחרונים פעל המשרד כדי לטפל במספר אירועים חריגים שהתרחשו במוסדות שתחת אחריותו. הפרק העוסק בסוגיות של מיקור חוץ ושל רגולציה מעסיקות את המשרד ויש בכוותנו לבחון אותן לעומק.
לבסוף, המשרד רואה בעין אחת את החשיבות בחיזוק ההון האנושי במערכת ופועל, בין היתר, ליישום “ד”וח של ועדת קידום העובדים הסוציאליים בישראל”. המלצות הועדה שנכנסו לשלב היישום כוללות התייחסות לתנאי העסקה ושכר, מוגנות, לימודי התואר וההכשרה המעשית, תדמית ודימוי מקצועי, התפתחות מקצועית והדרכה ותשתיות. בזכות היכולות הרבות שיש למערך שירותי הרווחה ועובדיו המצוינים להציע נגשים את חזון המשרד. אני תקווה כי יחד נעשה זאת.
דברי פתיחה: חיים טייב, מייסד ונשיא קרן מנומדין
תוכנית “הזכות לרווחה טובה” היא הניסיון המקיף הראשון מזה כחמישים שנים לגבש תוכנית לרפורמה כוללנית וארוכת טווח במערכת שירותי הרווחה בישראל. התוכנית, כשמה כן היא: הבטחת הזכות לרווחה טובה לכל אדם בישראל.
קרן מנומדין, שייסדתי לפני כשלוש שנים, לקחה על עצמה את המשימה הלאומית המורכבת להוביל את התהליך האסטרטגי-יישומי של גיבוש הרפורמה, המתייחסת לרבים מעוגני הרווחה החברתית במדינת ישראל. רפורמה זו עתידה גם להבטיח חוסן ולכידות חברתית.
אני מאמין כי תחושת אחדות, שייכות וחוסן חברתי הן אבני יסוד חיוניות להמשך קיומה של מדינת ישראל.
קרן מנומדין פועלת לקידום חוסן חברתי, המושתת על היכולת להקשיב, לסייע לאחר ולהנגיש שירותים מיטביים לכל קשת האוכלוסיות, במיוחד לאוכלוסיות המתקשות. הקרן פועלת בקרב כל קבוצות האוכלוסיה המגוונות במדינת ישראל על ידי חיזוק מנהיגות צעירה, קידום ושילוב בחברה של אנשים עם מוגבלויות, חיזוק שכונות ורשויות מקומיות בפריפריה והובלת תהליך של בניית הסכמות לשסעים החברתיים וגישור בין קבוצות שונות בחברה הישראלית.
חוסן חברתי מחייב אותנו להבטיח תשתיות חזקות ויציבות ברמה המקומית, להעצים את הקהילות השונות, את הרשויות המקומיות, את אנשי ונשות המקצוע המיומנים, את ארגוני החברה האזרחית שמסייעים לאוכלוסיות מתקשות ומעל לכל – את האנשים עצמם.
תוכנית הרפורמה “הזכות לרווחה טובה” מתווה מסלול ליצירת מערכת שירותי רווחה שתוכל להתמודד עם האתגרים המורכבים הניצבים מולה היום והצפויים לה בעתיד. במדינת ישראל חיים כיום כמיליון אזרחיות ואזרחים, עם מגוון רחב של קשיים, הנשענים על שירותי מערכת הרווחה שמבקשת לספק להם כלים לתפקוד מיטבי ולהתערות חברתית מלאה.
פרופסור ג’וני גל ושביט מדהלה, ביחד עם בכירי החוקרים העוסקים בנושא הרווחה בישראל, בדיאלוג פתוח ומעמיק עם הצוותים הנפלאים והמסורים של משרד הרווחה ובליווי הצוות המקצועי של קרן מנומדין, הצליחו לגבש במקצועיות ובעומק תוכנית כוללנית, שתמציתה מוצגת במסמך זה.
שר הרווחה מאיר כהן הכיר בחשיבות של אימוץ תוכנית רווחה אסטרטגית, לאומית וארוכת טווח ונרתם עם צוות משרדו למען תקצובה ויישומה. אני מוקיר לו תודה והערכה על כך.
אנחנו נרגשים היום להציג תוכנית יישומית, מתוקצבת, שמחוברת לשטח, לכאבים ולצרכים האמיתיים של אוכלוסיות הרווחה, אשר תפורה למידותיה של החברה בישראל.
מי ייתן ותוכנית זו תהווה צעד משמעותי נוסף לעבר חברה ישראלית חסונה, בריאה ומלוכדת.
“רב אדם יקרא איש חסדו, ואיש אמונים מי ימצא”, משלי כ (ו).
הקדמה
יותר ממיליון אזרחים ואזרחיות בישראל נשענים על שירותיה של מערכת הרווחה, המבקשת לספק להם תנאים לתפקוד תקין והשתתפות חברתית מלאה יותר לאור מצבם הבריאותי, הנפשי, המשפחתי, הכלכלי או החברתי.
בעבור רבים, ובמיוחד עבור מי שחיים בעוני וסובלים ממצוקה, מערכת הרווחה היא משענת קריטית שתפקידה לשפר את איכות חייהם, לסייע בידם לפתח את כישוריהם ולהנגיש עבורם את מערכות הביטחון הסוציאלי, החינוך, הבריאות, הדיור והעבודה.
על אף חשיבותה הרבה, מערכת הרווחה סובלת ממחסור מתמיד של משאבים ושל כוח אדם, מעומס בלתי סביר ובמקרים רבים – מתנאי עבודה וטיפול שאינם ראויים למערכת רווחה ממלכתית. ההתמודדות עם מצבי משבר היא מקור למתחים בין גורמי הרווחה למשתמשי השירות ובין מערכת הרווחה למערכות חברתיות אחרות. ההישענות הגוברת על גורמים חיצוניים לאספקת שירותים מציבה קשיים בדרכה של מערכת זו להבטיח טיפול נאות בעבור משתמשי השירות. זאת ועוד, מערכת הרווחה מתקשה להבטיח פיקוח מספק על מכלול השירותים המסופקים באחריותה ולמשוך אנשי מקצועי מיומנים לשירותיה.
כתוצאה מכל אלה, הנגישות לשירותי הרווחה בישראל מוגבלת וההתמודדות עם הבעיות החברתיות לקויה, אזרחים ואזרחיות המבקשים להסתייע במערכת זו זוכים לעיתים לטיפול לא טובה דיה וניכר חוסר שביעות הרצון הן בקרב המטופלים והן בקרב העובדים בה לצד דימוי ציבורי נמוך.
נקודת המוצא של פרויקט “הזכות לרווחה טובה” היא שמערכת רווחה חיונית על מנת להבטיח את זכויותיהם החברתיות של תושבי המדינה. על כן, משתתפי פרויקט זה, מבכירי החוקרים והעוסקים בנושאי רווחה בישראל, ניסחו תוכנית כוללנית שמתווה מסלול ליצירת מערכת שירותי רווחה שתוכל להתמודד עם האתגרים המורכבים הניצבים מולה היום והצפויים לה בעתיד[i]. המטרה היא פשוטה אך שאפתנית – הבטחת הזכות לרווחה טובה לכל אדם בישראל.
ההמלצות העיקריות של פרויקט זה מוצגות כאן; פרקי התוכנית המלאה מתפרסמים בספר הפרויקט. ההמלצות נשענות על הידע המעודכן ביותר בתחומים שנדונים ועל רעיונות חדשנים שרובם נבחנו בתוכניות בישראל ובעולם. ההמלצות מרחיבות את המסד הקיים של מערכת הרווחה. הן נוסחו בתהליך של דו-שיח עם אנשי המקצוע במשרד הרווחה והביטחון החברתי ובחלק מהמקרים אף החל תהליך של יישומן. ההמלצות מיועדות להיות מיושמות על פני השנים הקרובות ותחייבנה משאבים נוספים למערכת הרווחה. לצורך כך, הערכנו את העלויות הכרוכות בכך והן מפורטות בתוכנית.
פרויקט “הזכות לרווחה טובה” הוא הניסיון המקיף הראשון מאז תחילת שנות השבעים של המאה הקודמת לגבש תוכנית לרפורמה כוללנית במערכת שירותי הרווחה בישראל. הפרויקט נולד כיוזמה של קרן מנומדין והתבצע במסגרת קבוצת המחקר למדיניות חברתית בבית הספר לעבודה סוציאלית ולרווחה חברתית באוניברסיטה העברית ובמכון חרוב. אנחנו מודים לגופים אלה, לכל המשתתפים בפרויקט, ולאנשי המקצוע, ארגוני הסנגור ולמשתמשי השירות שתרמו מזמנם על מנת לסייע לנו בגיבוש פרקי הפרויקט. אנחנו סבורים שתקופת הזמן הנוכחית היא העיתוי הנכון להתחיל לבנות מערכת רווחה אשר תבטיח הלכה למעשה את הזכות לרווחה טובה.
[i]פרקי התוכנית עוסקים בנושאים מגוונים הנוגעים לאוכלוסיות ולשירותים במערכת הרווחה. מטבע הדברים, לא כלולים בהם כל המגוון הרחב של אוכלוסיות המטופלות על ידי מערכת הרווחה.
2. המלצות רוחביות
הבטחת זכותם של כלל האזרחים לחיים ברווחה, מחייבת אימוץ שינויים רוחביים משמעותיים במערכת הרווחה כולה.
מערכת הרווחה חייבת להתבסס על משאבים מספיקים, אשר מתחלקים באופן שווה יותר בין הזקוקים לסיוע ללא קשר למקום מגוריהם. מערכת זו צריכה להישען על בסיס חוקי מוצק שקובע את אופן תפקוד מערכת הרווחה ואת זכויותיהם של הנזקקים לשירותיה. מצד אחד, האזרחים הזכאים לסיוע שצריכים להיות מסוגלים למצות את הזכויות המגיעות להם ומצד שני, אנשי המקצוע המפעילים את מערכת הרווחה חייבים ליהנות ממעמד מקצועי ותנאי עבודה המאפשרים להם לסייע למי שזקוקים לכך.
האתגר: איך מבטיחים נגישות לרווחה לכל מי שזקוק לה?
ההמלצות
-
-
- הגדלת סך ההוצאה לתחומי משרד הרווחה והביטחון הסוציאלי: סך ההוצאה יגדל בכ-6 מיליארד ₪ בשנה. (סכום זה יכלול בתוכו את השתתפות הרשויות המקומיות במימון היחסי של השירותים) . משמעות סך הגידול היא שההוצאה הציבורית לרווחה תתקרב יותר לרמה המקובלת במדינות רווחה אחרות.
- חוק שירותי רווחה חדש: יש לעגן את הזכות לרווחה מספקת בחוק שירותי רווחה חדש, שיחליף את חוק שירותי הסעד הקיים. החוק החדש יקבע בבירור את חובות המחלקות לשירותים חברתיים ומשרד הרווחה והביטחון החברתי באשר לשירותים המוצעים ותנאי הזכאות. החוק החדש יבטיח את שיתופם של משתמשי השירות בעיצוב התוכניות הטיפוליות, יגדיר את אחריות המחלקות לשירותים חברתיים לקידום מדיניות חברתית ראויה וישקף את זכותם של האזרחים הנזקקים לשירותי רווחה לדעת מה זכויותיהם ולערער על החלטות בעניינם בעת הצורך.
- רפורמה בשיטת תקצוב שירותי הרווחה: יש הכרח לערוך רפורמה מהותית בשיטת תקצוב שירותי הרווחה וחלוקת האחריות התקציבית בין משרד הרווחה והרשויות המקומיות (שיטת המאצ’ינג), אשר יוצרת אי שוויון בלתי נסבל בין הרשויות. שיטת התקצוב הנוכחית פוגעת בנגישותם לסיוע של רבים מהנזקקים לו. מוצעות מספר חלופות אשר מצמצמות באופן משמעותי את רמת השתתפותן התקציבית של רשויות בעלות משאבים מצומצמים במימון שירותי רווחה בעבור תושביהן.
- הנגשת מידע בנושא מיצוי זכויות: חיוני להנגיש מידע על מיצוי זכויות על ידי הרחבת מערך מרכזי מיצוי זכויות ומרכזי העוצמה, יש להציב עו”סים המתמחים במיצוי זכויות בכל המחלקות לשירותים חברתיים, יש לפעול להסרת חסמים למיצוי זכויות במערכת הרווחה ולעקוב אחר רמת מיצוי הזכויות במערכת זו על פני תקופות זמן שתקבענה מעת לעת.
- חיזוק מעמד העובדים הסוציאליים בישראל: חיזוק מעמדם של העובדים הסוציאליים על ידי קביעת נורמת העסקה במשרה מלאה של העובדים הסוציאליים, הצבת מספר התיקים המקסימלי על 100 תיקים לעו”ס, ושיפור משמעותי בתנאי העבודה והשכר.
- אנו ממליצים לקבוע שהדרכה היא חלק אינטגרלי מפעולות החובה במחלקות לשירותים חברתיים.
- אנו ממליצים לפעול לידי כך שתהיה הכרה פורמלית בתפקיד העובדות והעובדים הסוציאליים בעיצוב מדיניות הרווחה והדבר יבוא לידי ביטוי בצמצום מעמסת המטלות של כל עובד סוציאלי.
-
חוק הבטחת הכנסה
לפני ארבעים שנה החל לפעול בישראל חוק הבטחת הכנסה והופרד מתן סיוע כספי וחומרי מהטיפול במערכת הרווחה. מגבלות מערכת הרווחה וחוסר יכולתה להבטיח רשת ביטחון ראויה לנזקקים לה, מחייבים כעת חשיבה מחודשת לגבי מאפייני המערכת, המשאבים המוקצים לה והשילוב הרצוי בין מרכיביה והגורמים המעורבים בה – המוסד לביטוח לאומי, המחלקות לשירותים חברתיים וגורמי החברה האזרחית.
האתגר: איך מוודאים קיום בכבוד ומענה סביר לצרכים חיוניים לכל מי שזקוק לכך?
ההמלצה
-
-
- אימוץ תוכנית כוללנית למתן סיוע כספי וחומרי לאנשים החיים בעוני באמצעות המוסד לביטוח לאומי, המחלקות לשירותים חברתיים וארגוני החברה האזרחית.
-
3. מגמות-על במערך שירותי הרווחה בישראל
שירותי הרווחה עתידים לפעול בסביבת מציאות שקצב השינויים בה יחייב פיתוח גמישות אסטרטגית והתמודדות עם האתגרים המשתנים במהירות. אתגרים אלה כוללים שינויים נורמטיביים המערערים על עקרונות של תמיכה וסולידריות ומציבים במרכז את עליונות השוק החופשי, כמו גם סכנת התרחבות אי השוויון וההדרה החברתית של אוכלוסיות יעד של מערכת הרווחה.
זאת ועוד, ניכרים שינויים בדפוס יחסי הגומלין של משרד הרווחה והביטחון החברתי עם גורמים חוץ ממשלתיים ועם משתמשי השירות, חדירה בלתי נמנעת של טכנולוגיות תקשוב ומידע מתקדמות, צמיחתן של זירות חדשות שמשרד הרווחה והביטחון החברתי יצטרך לפעול בהן והצורך להתאים את אנשי המקצוע במערכת הרווחה, ובראשם העובדות והעובדים הסוציאליים, לתפקידים ולמשימות חדשות. ההתמודדות עם אתגרים אלה מחייבת את משרד הרווחה והביטחון החברתי להתאים את חשיבתו האסטרטגית, את מערכות המידע וההכשרה שלו ואת דפוסי עבודתו עם גורמים חוץ-ממשלתיים לסביבה המשתנה.
האתגר: התמודדות משרד הרווחה והביטחון החברתי עם סביבה חברתית, טכנולוגית ותפיסתית משתנה.
המלצות
- עיצוב שיח ציבורי: על משרד הרווחה והביטחון החברתי לעצב שיח ציבורי השם דגש על כך שרווחה ולכידות חברתית אינן סחורות לצד ההכרה בכך שהשוק אינו מעניק מענה לכל האתגרים הניצבים בפני החברה הישראלית. המשרד צריך לעשות שימוש בכלים המקצועיים, במידע שיש ברשותו ובמעמדו המרכזי בעולם הרווחה על מנת לקדם יעדים ומדדים, תפיסות ורעיונות שיאפשרו מיסוד גישה של סולידריות ואחריות הכלל למטרת הגנת אוכלוסיות הזקוקות לסיוע ולמניעת מצוקות חברתיות.
- שיטת ניהול ובקרה: על המשרד לאמץ שיטות ניהול ובקרה שיסייעו לו להגדיר מטרות מקצועיות ולפתח דרכי התערבות יחד עם כל שותפיו ולהניע אותם לפעול בהתאם. המשרד צריך לאמץ ראייה מערכתית ולפעול לתיאום ולשותפות עם הגורמים המספקים שירותי רווחה לאוכלוסייה הנזקקת להם ועם קהילות ומשתמשי השירות.
- טכנולוגיות תקשוב: מערכת הרווחה צריכה להטמיע במרכיביה את טכנולוגיות התקשוב. טכנולוגיות אלה פותחות בפני שירותי הרווחה צוהר למתן שירותים נוספים של טיפול, ייעוץ ותמיכה לאוכלוסיות מודרות ומבודדות. בכוחן של הטכנולוגיות גם לאפשר לשירותי הרווחה לספק לכל אזרח במישרין מידע וידע התואמים את צרכיו הייחודיים ולפעול בדרך זו למיצוי המלא של הזכויות המגיעות לו. ניתוח המידע הזה עשוי לסייע בהבנת גורמי הסיכון, באיתור פרטים ומשפחות הזקוקות לסיוע, בניתוח היעילות של התערבויות ובגיבוש מדיניות מבוססת נתונים.
4. משילות ורגולציה של שירותי רווחה במיקור חוץ
בשני העשורים האחרונים מתקיים תהליך נרחב של מיקור חוץ של שירותי רווחה לגורמים פרטיים מהמגזר העסקי והשלישי. מבין כל משרדי הממשלה, משרד הרווחה והביטחון החברתי הוא המשרד הנשען בצורה הנרחבת ביותר על רכישת שירותים במיקור חוץ, כולל שירותים הניתנים לאוכלוסיות הרגישות ביותר וביניהן ילדים בסיכון, אנשים עם מוגבלויות, נפגעי אלימות, דרי רחוב ועוד.
העברת האחריות להפעלת שירותי רווחה מחייבת רגולציה יעילה מצד המשרד האחראי על שירותים אלה ובמיוחד נוכח תחומי הטיפול ומאפייני האוכלוסיות המטופלות על ידי מערכת הרווחה. אולם, זירת שירותי הרווחה הנוכחית מאופיינת ברגולציה מיושנת, חלקית ומקוטעת ועל כן היא חסרה את היכולות הארגוניות הדרושות לשימוש אפקטיבי במודל מיקור החוץ.
היקף מיקור החוץ בתחומי הרווחה והרגישות המיוחדת הנדרשת בהפעלת שירותי הרווחה מחייבים פיתוח תורות הפעלה ופיקוח חדשות אשר מציבות גבולות להפרטה. מדובר בתורות הפעלה שמצליחות להבין לעומק את היגיון הפעולה של כלי המשילות החדשים ולהתאים אותן למטרות ולמאפיינים הייחודיים של שירותי הרווחה.
האתגר: כיצד ניתן לשלב את חזון מדינת הרווחה המחויבת לזכויות החברתיות של תושביה עם העברת הפעלת שירותי הרווחה לאחריות גורמים פרטיים?
המלצות
-
-
- הסדרת תחום מיקור החוץ באחריות המדינה: עיגון בחוק של אחריות המדינה ליצירת מסגרת להסדרת תחום מיקור החוץ לצד קביעה כי ישנם שירותים שמסיבות ערכיות או מעשיות אין זה ראוי או מעשי להעביר את האחריות להפעלתם לגורמים פרטיים.
- התחייבות גורמי מיקור חוץ לפעול עפ”י עקרונות ציבוריים: מפעילים פרטיים של שירותי רווחה יחוייבו לפעול לפי עקרונות ציבוריים, המתייחסים למשתמשי השירות כאל אזרחים ולא רק כאל צרכנים. על כן, זכויות משתמשי השירות תעוגנה הן בחוק והן בחוזה ההתקשרות עם המפעילים הפרטיים ובכלל זה הזכות לשירות שוויוני, הזכות להליך תקין והוגן, הזכות לשירות נגיש ולמיצוי זכויות אקטיבי, הזכות למידע, פרטיות וסודיות והזכות לנגישות למנגנוני תלונה, ערר וערעור.
- התאמת המכרזים למאפיינים הייחודיים: יש להתאים את המכרזים להפעלת שירותי הרווחה למאפיינים הייחודיים של שירותים אלה ושל האוכלוסיות המטופלות על ידיהם. לכן, בעיצוב המכרזים יש לנהוג לפי עיקרון של “כלים שוקיים, מטרות חברתיות”. הדבר צריך לבוא לידי ביטוי, בין היתר, בתמחור נאות ושקוף, במקצועיות כשיקול מכריע בבחירת מפעילי השירותים, ביחסי אמון ושותפות עם המפעילים, בשימוש מושכל בתוצאות ובמתן זכות בחירה למשתמשי השירות.
- תפקיד הפיקוח על שירותי הרווחה: הכובע הכפול של משרד הרווחה כרוכש השירותים וכרגולטור שלהם ביחד עם המורכבות והייחודיות של שירותי הרווחה הנצרכים על ידי משתמשי השירות, הופכים את תפקיד הפיקוח על שירותי הרווחה למורכב במיוחד. כדי למלא תפקיד זה בהצלחה יש צורך בהגדרת מטרות ודרכי העבודה של מערך הפיקוח, בגישה הוליסטית לפיקוח, ובבחינת הפיקוח כדי לוודא שהוא מקצועי ומוכוון למידה. כמו כן, יש לעשות שימוש מושכל בסנקציות ובתמריצים, להדגיש את שקיפות דו”חות הפיקוח ולהרחיב את שיתוף משתמשי השירות במערך זה.
-
5. אתגר העוני
כחמישית מהמשפחות בישראל חיות בעוני, שמשמעותו פגיעה קשה בזכותם של הנמנים על משפחות אלה לאיכות חיים סבירה, ביכולתם למימוש כישוריהם ושאיפותיהם ובאפשרותם ליהנות ממוביליות חברתית.
ההתמודדות עם עוני מחייבת מאמץ כוללני ומתואם של כל גורמי הממשלה אך יחד עם זאת, למשרד הרווחה והביטחון החברתי תפקיד מרכזי בהתמודדות עם תופעת העוני. חיוני כי המשרד יציב את ההתמודדות עם עוני והשלכותיו במרכז פעילות המשרד בכלל ושל המחלקות לשירותים חברתיים בפרט.
“ועדת אלאלוף”, הוועדה למלחמה בעוני, ותוכניות משרד הרווחה והביטחון החברתי, אשר פותחו בשנים האחרונות על בסיס “גישת העבודה הסוציאלית מודעת-עוני”, מצביעות על כיוונים להתמודדות יעילה עם צרכיהן של משפחות החיות בעוני. אולם המלצות מרכזיות של ועדת אלאלוף טרם יושמו ואילו היקפן של התוכניות להתמודדות עם המשפחות החיות בעוני של משרד הרווחה והביטחון החברתי עדיין מצומצם.
האתגר: איך מתמודדים עם מצוקתן של משפחות החיות בעוני בהווה ומונעים הידרדרות עתידית לעוני?
המלצות
- תוקם ועדה בין-משרדית לטיפול בעוני.
- ייקבע יעד ממשלתי מדיד לצמצום תחולת העוני, עומק העוני ומשך העוני.
- יפותחו מחלקות לשירותים חברתיים מודעות-עוני, שבהן עומס העבודה יוגבל ל- 100 תיקים לכל עו”ס ואשר יכללו עובדים סוציאליים המתמחים במצוי זכויות.
- העובדות והעובדים הסוציאליים יעברו הכשרות ייעודיות לעבודה עם אנשים החיים בעוני ויזכו להדרכות מתמשכות על מנת לסייע ביישום גישה של עבודה סוציאלית מודעת עוני.
- יונהגו תקציבים גמישים במחלקות לשירותים חברתיים אשר יאפשרו לעובדות ולעובדים הסוציאליים להתמודד, על בסיס החלטות משותפות, עם הצרכים החומריים של משתמשי השירות שלהם.
6. תעסוקה כאמצעי לקידום רווחה
תעסוקה מהווה ציר מרכזי בחייהם של אזרחי המדינה והיא משמשת מקור למשאבים כלכליים, לסטטוס מעמדי ולסיפוק אישי. על כן, ברור היום כי תעסוקה מיטבית עשויה להוות מרכיב רווחתי משמעותי ואמצעי למוביליות חברתית ומניעת מצוקות בעתיד. עובדות אלה נכונות במיוחד כאשר מדובר בקבוצות אוכלוסייה רבות המשולבות במערכת הרווחה. אולם מורכבות המצוקות שאוכלוסיות אלה מתמודדות עימן וחסמים סביבתיים רבים הניצבים מולן מקשים על הנמנים עם אוכלוסיות אלה להשתלב באופן מיטבי בשוק העבודה.
למערכות הרווחה היכולת לסייע בהשתלבות זו, אך הדבר מחייב תוכניות ייחודיות ומורכבות יותר מתכניות האקטיבציה המיועדות לאוכלוסייה הכללית במדינת ישראל. בעבר משרד הרווחה והביטחון החברתי נמנע מלעסוק ישירות בתעסוקה אולם בשנים האחרונות החל המשרד בשילוב נושאי תעסוקה בתכניותיו. יחד עם זאת, היקף התוכניות הללו קטן מאוד והאוכלוסייה המשולבת בהן מצומצמת ביותר. יש צורך שהמשרד ירחיב את המדיניות לקידום התעסוקה והיא צריכה להיות מכוונת ל”השקעה חברתית”, הכוללת פיתוח ההון האנושי ומסוגלות תעסוקתית שעונה על הצרכים של אוכלוסיות מעוטות הזדמנויות הנזקקות לשירותי הרווחה השונים.
האתגר: יצירת מסגרות המאפשרות שילוב מיטבי בשוק העבודה כאמצעי לקידום רווחה.
המלצות
- הרחבת מערך תוכניות התעסוקה: יש להרחיב בצורה משמעותית את מערך התוכניות התעסוקתיות של משרד הרווחה והביטחון החברתי אשר מיועדות למשפחות וליחידים במגוון אוכלוסיות יעד וכן לשלב תהליכי קידום תעסוקה כמרכיב בתוך תכניות הוליסטיות המופעלות באחריות המשרד.
- הקמת אגף מתכלל: יש להקים אגף מתכלל עבור כלל הפעילות הקיימת בתחום התעסוקה במשרד הרווחה והביטחון החברתי. המערך יעבוד בממשק עם כלל אגפי המשרד ובשיתופם. מערך ארגוני זה יכלול הובלה של פיקוח מקצועי על פי תחומים ואזורים; פיתוח, מחקר והערכה בתחום התעסוקה; קידום תהליך מומחיות בעבודה סוציאלית תעסוקתית באמצעות ריכוז וניהול של הידע הקיים, קשר עם האקדמיה וניהול הכשרה והדרכה לצוותים בכלל התוכניות.
7. שירותי רווחה לאנשים עם מוגבלות
בישראל ובעולם המערבי אנו עדים לשינוי עמוק ביחסה של החברה לאנשים עם מוגבלות. מדובר במעבר מגישה פרטנית המזהה את המוגבלות כבעיה שנובעת מחוסר יכולתו הגופנית, השכלית או הנפשית של האדם עם המוגבלות, לגישה חברתית המזהה את המוגבלות כבעיה שנובעת מחוסר התאמתה של הסביבה לצרכים, לאינטרסים ולרצונות של אנשים עם מוגבלות.
זיהוי המוגבלות כבעיה שנעוצה באינטראקציה שבין האדם לסביבתו מובילה את הגישה החברתית לדרוש הסרת חסמים חברתיים ומימוש זכויות וזאת מתוך מטרה לאפשר לאנשים חיים עצמאיים בקהילה כאזרחים שווי זכויות. אולם עדיין ישנו פער בלתי נסבל בין העקרונות הללו לבין מציאות חייהם של אנשים עם מוגבלות, אשר רוויה בחסמים רבים, ישירים ועקיפים, המונעים את השתתפותם המלאה והשוויונית בחברה ובקהילה. על מנת לממש את השינוי המהותי ביחס לאנשים עם מוגבלות באמצעות מערכת שירותי הרווחה, נדרשת רפורמה המבוססת על שינוי רעיוני וערכי באופן בו נתפסת מוגבלות ואשר תתמודד עם בעיות מרכזיות של שירותי הרווחה לאנשים עם מוגבלות. בעיות אלה כוללות את מעמדם המשפטי הרעוע של השירותים; אופיים הפרגמנטרי, המוסדי והסגרגטיבי של שירותים אלה; רמה נמוכה של בחירה ואוטונומיה הטמונה בהם וחסמים במיצוי זכויות.
האתגר: כיצד הופכים את שירותי הרווחה לאנשים עם מוגבלות למערכת המעודדת חיים עצמאים בקהילה?
ההמלצות
יישום חוק שירותי רווחה: עם סיום חקיקת חוק שירותי רווחה לאנשים עם מוגבלות במגוון תחומי חיים, יש להבטיח כי כוונות החוק אכן יתממשו והוא יאפשר לאנשים עם מוגבלות להשתתף באופן שוויוני בקהילה, לחיות בכבוד ולנהל חיים עצמאיים ואוטונומיים. באופן מיוחד, צריך להבטיח כי החוק אכן יאפשר מעבר של אנשים עם מוגבלות ממוסדות חיצוניים לקהילה ויעגן את הזכות של אנשים עם מוגבלות בקהילה לבחור את סוג ואופי השירותים להם הם נדרשים.
8. אזרחים ותיקים והזכות לרווחה טובה בתקופת הזקנה
החברה הישראלית צפויה להזדקן באופן משמעותי בעשורים הקרובים. לפיכך, יש הכרח להיערך ולהתמודד עם הצרכים והזכויות של קבוצת האזרחים והאזרחיות הוותיקים/ות אשר אמורים לקבל קדימות בסדר העדיפויות הלאומי בכלל ובסדר הקדימות של משרד הרווחה והביטחון החברתי בפרט. עיצוב המדיניות החברתית העתידית כלפי אזרחים ותיקים צריך לעבור שינוי פרדיגמטי: ממדיניות המתאפיינת לעיתים בגילנות ומתמקדת בחולשות ובחוסר היכולות של אזרחים ואזרחיות ותיקים/ות למדיניות המאמצת שיח זכויות ומתמקדת בחופש בחירה ובעוצמות שמביאים איתם בני ובנות גיל זה.
נקודת המוצא החשובה ביותר היא לשנות את שיח המדיניות החברתית בתחום פיתוח השירותים החברתיים לאזרחים ותיקים בישראל: מדובר באוכלוסייה בעלת יכולות התפתחות, צמיחה וזכויות אדם. לפיכך, עיצוב השירותים החברתיים צריך להיות בהתאם.
על כן, לצד הבטחת בטחונם הסוציאלי והתמודדות עם עוני בקרב אזרחים ותיקים באמצעות המוסד לביטוח לאומי, על המדיניות החדשה בתחום האזרחים הוותיקים לשלב הגדרת זכויות וחופש בחירה במסגרת עיגון סל שירותים אוניברסלי לאזרחים ותיקים בשלטון המקומי. בנוסף, יש לדאוג למתן חופש לעיצוב סל שירותים פרטיקולרי המותאם לאופי הרשות המקומית; יש לערוך אינטגרציה של כלל השירותים לאזרחים ותיקים תחת רשות מתכללת יחידה; יש להביא לידי צמצום המיסוד וחיזוק השירותים בקהילה.
האתגר: הבטחת רווחתם וחופש בחירתם של אזרחים ותיקים
ההמלצות
- עיגון בחוק של זכויות האזרח הוותיק: הזכות של כל אזרח ותיק לקבל סל שירותים בסיסי לאזרחים ותיקים בקהילה – סל שכל רשות מקומית תהיה מחויבת לספק – תעוגן בחקיקה. לצד סל זה תעוגן גם האפשרות לקבל סל שירותים מורחב לאזרחים ותיקים בקהילה.
- נקודת כניסה יחידה: יצירה ועיגון של “נקודת כניסה יחידה” למכלול השירותים החברתיים לאזרחים ותיקים – לרבות אלה שבסמכות משרד הבריאות, הביטוח הלאומי, קופות החולים, ומשרדי ממשלה נוספים – שתעוגן במסגרת המחלקה לשירותים חברתיים ברשות המקומית.
- מערכי המסגרות החוץ ביתיות והדיור המוגן: מתוך תפיסה שאזרחים ותיקים צריכים להזדקן בקהילתם ובביתם יש לפעול לצמצום והוצאת מערכי המסגרות החוץ ביתיות והדיור המוגן הפרטי אל מחוץ לגדרי משרד הרווחה והביטחון החברתי. במסגרת זו תצומצמנה ותיסגרנה מסגרות הדיור החוץ-ביתיות לאזרחים ותיקים עצמאיים ותשושים לצד הסטת התקציבים שייחסכו לטובת שדרוג וחיזוק מערכי השירותים בקהילה באופן שיאפשר השארת האזרחים הוותיקים בקהילה.
9. זכות המשפחה לרווחה טובה
המשפחה בישראל, כמו במדינות רבות בעולם, ניצבת בפני אתגרים רבים. בשנים האחרונות חלים שינויים משמעותיים במבנים משפחתיים ובראשם החזרה למשקי בית רב-דוריים. חזרה זו מסמלת את הקושי הרב הטמון בהתמודדות המשפחה עם גידול ילדים צעירים, תמיכה בהורים מזדקנים ואתגרים כלכליים. תקופת הקורונה המחישה את הצורך הגדול של משפחות במעטפת משמעותית של תמיכה פורמלית ולא פורמלית כדי להבטיח את הישרדותה כמערכת ואת רווחתם של הפרטים בה.
הטיפול במשפחות מהווה ציר מרכזי בפעילות המחלקות לשירותים חברתיים הקיימות בכל היישובים בישראל. על מנת לחזק את מערך הטיפול של מערכת הרווחה במשפחות בקהילה, מוצע לאמץ את גישת רווחת הציבור, בהשראת גישת בריאות הציבור שיש לה שני קווים מנחים:
האחד הוא החיבור הטבעי וההכרחי שצריך להיות למשפחות עם הקהילות שבהן הן חיות, והשני הוא חשיבותה המרכזית של פרקטיקת המניעה במסגרת השירותים החברתיים הניתנים למשפחות.
האתגר: כיצד ניתן לחזק את המערכת המשפחתית של משתמשי שירותי הרווחה?
ההמלצות
- עובדת קהילתית משפחתית: אנו מציעים לייסד ולהנהיג תפקיד של עובדת סוציאלית משפחתית קהילתית, אשר תפעל מתוך הקהילה עצמה ותהיה שייכת למחלקה לשירותים החברתיים המספקת שירותים לשכונה. עובדת סוציאלית זו תהיה הגורם המחבר בין המשפחה לקהילה ובין אלה למחלקה לשירותים חברתיים. פיתוח תפקיד זה מהותי לקידום השימוש במשאבים העומדים לטובת המשפחות בתוך כל קהילה ועתיד לצמצם את תת-הצריכה של שירותים האופיינית כל כך לרבות מהמחלקות לשירותים חברתיים.
- כלי אינטרנטי מתקדם לאיפיון צרכים ושירותים: אנו מציעים לפתח כלי אינטרנטי רב-ממדי, המיועד לאפיון הצרכים של כל משפחה אשר תגיע אל שירות משפחה-קהילה-מחלקה. כלי זה יאפשר למצוא שירותים מותאמים לצרכים שיוגדרו. מערכת זו גם תוכל לזהות מענים חסרים בקהילה ובכך לשמש בסיס לפיתוח של מענים מותאמים לכל קהילה.
10. ילדים בסיכון
על אף ההתקדמות במדיניות כלפי ילדים בסיכון, עדיין קיימים פערים רבים בזיהוי ובטיפול של ילדים בסיכון. במקביל, מספרם של הילדים בסיכון הולך וגדל מידי שנה.
אוכלוסיית הילדים בסיכון היא אוכלוסיה מגוונת, מורכבת ובעלת מאפיינים רבים ושונים. כל ניסיון להאחדה של הטיפול ו/או לצמצום מגוון הפתרונות המוצעים הוא למעשה ניסיון להתאים את צרכי הילד ומשפחתו לפתרון במקום את הפתרון לצורכי הילדים ומשפחותיהם. מתן מענה אפקטיבי ומדויק יותר לצורכיהם של ילדים בסיכון חייב להיות פתרון אשר משקף ראייה כוללנית, רחבה ומעמיקה של הפגיעה בילדים והשלכותיה במישורי חיים רבים. על מענה כזה לכלול הגדרות ברורות ונפרדות למי שנחשבים ילדים במצוקה וילדים נפגעי התעללות על מנת שמי שיוכר באמצעותן יהיה זכאי לסל שירותים מקיף וייעודי לצרכיו.
האתגר: כיצד מבטיחים את זכויותיהם, ומתמודדים בצורה ראויה עם צורכיהם, של ילדים במצוקה ושל ילדים בסיכון?
ההמלצות
- חלוקת אוכלוסיית הילדים: חלוקה של אוכלוסיית הילדים לשלוש שכבות מבחינת יחסיות למצוקה. השכבה הראשונה תכלול את כל ילדי ישראל מגיל לידה עד גיל 18. השכבה השנייה תכלול ילדים שנכללים תחת ההגדרה ילדים במצוקה ואילו השכבה השלישית תכלול ילדים נפגעי התעללות והזנחה. כל שכבה בקרב אוכלוסיות הילדים תהיה זכאית לסל זכויות ייחודי לה.
- סל שירותים לילדים בסיכון: לילדים במצוקה שחיים במצבי סיכון או סכנה, בעוני ושאינם יכולים לממש את הזכויות לחינוך, שירותי בריאות ראשוניים או פעילות העשרה, נדרש סל שירותים הכולל שירותים רפואיים ופרא-רפואיים וטיפוליים המותאמים לצורכיהם כמו גם נגישות לשירותים חינוכיים ולמערכות פנאי.
- סל שירותים לילדים נפגעי התעללות: ילדים נפגעי התעללות יוגדרו כמי שהוצאו מביתם על ידי רשויות הרווחה, הגיעו למרכזי חירום או הוכרו על פי חוק כילדים נפגעי התעללות מינית או כפעוטות בסיכון. ילדים אלה יהיו זכאים לסל שירותים הכולל מערכות רפואיות, טיפוליות וחינוכיות ייחודיות המותאמות למצבם וכן יינתן להם ישירות פיצוי כספי חד פעמי מטעם המדינה.
11. נוער עובר חוק
בשנים האחרונות ניכרת ירידה בהיקף תופעת פשיעת בני נוער, אולם מדובר עדיין בתופעה מטרידה בעלת השלכות שליליות רבות. במשך השנים הצטברו בספרות המחקרית עדויות התומכות ביישום תוכניות התערבות המבוססות על עקרונות רווחתיים השמים את הדגש על טיפול ושיקום של נוער עבריין.
כמו כן, מחקר שבחן תוכניות התערבות אכיפתיות המשלבות היבטים רווחתיים הביא לתוצאות חיוביות בטיפול בפשיעה של בני נוער מהחברה הערבית במזרח ירושלים. תוצאות אלה מצביעות על כך שלתכניות מסוג זה יש פוטנציאל רב במיגור פשיעת נוער וכי יש צורך בהרחבת הפעלתן וביצירת אקלים חיובי יותר במערכות השונות הסובבות את הנערים המעורבים בפשיעה.
אתגר: איך ניתן להתמודד בצורה מיטבית עם מיגור פשיעת נוער באמצעות שילוב של דאגה לרווחה ואכיפת החוק?
המלצות
- הרחבת תכניות התערבות אכיפתית המשלבות היבטים רווחתיים: מומלץ להרחיב את הפעלתן של תכניות התערבות אכיפתיות המשלבות היבטים רווחתיים. הנערים/ות בתכניות יקבלו טיפולים פסיכולוגיים אישיים וישתתפו בטיפולים פסיכולוגיים קבוצתיים. כמו כן יוענק להם ליווי צמוד של עובדת סוציאלית ושל קצין מבחן והם יוכלו ליהנות מהכשרות שונות אשר מטרתן לספק להם הכוונה לעתידם המקצועי ולסייע בהשתלבות מחדש בחברה.
- חיזוק הלכידות הקהילתית: מומלץ לנקוט צעדים שמטרתם חיזוק הלכידות הקהילתית ושיפור היחסים בין המשטרה ובין הקהילה, זאת על ידי הפעלת תכניות הסברתיות חינוכיות בבתי הספר שיחשפו את הילדים להשלכות המעורבות בפשיעה. בנוסף, יש לנקוט בפעולות לטיפול באי-הסדר, במפגעים ובסממני הזנחה השוררים בשכונה.
12. אומדן עלות ההמלצות המרכזיות בפרויקט “הזכות לרווחה טובה”
13. רשימת המומחים
פרופ’ ג’וני גל, האוניברסיטה העברית ומרכז טאוב
שביט מדהלה, מרכז טאוב
ד”ר קותי צבע, לשעבר מנהל האגף מתו”ה במשרד הרווחה
פרופ’ ישראל דורון, דיקן הפקולטה לרווחה ובריאות, אונירסיטת חיפה
פרופ’ מיכל קרומר-נבו, אוניברסיטת בן-גוריון בנגב
פרופ’ אבישי בניש, האוניברסיטה העברית
ד”ר רוני הולר, האוניברסיטה העברית
יואב קריים, בית איזי שפירא
ד”ר יעל כהן-רימר, האוניברסיטה העברית
פרופ’ אשר בן אריה, דיקן בית הספר לעבודה סוציאלית ולרווחה חברתית, האוניברסיטה העברית
נופר מזורסקי, מכון חרוב
פרופ’ כרמית כץ, אוניברסיטת תל אביב ומכון חרוב
דתיה ברששת, לשעבר סמנכ”ל עמותת בעצמי
פרופ’ מונא חורי-כסאברי, סגנית נשיא האוניברסיטה העברית
פרופ’ באדי חסייסי, ראש המכון לקרימינולוגיה, האוניברסיטה העברית
ערן איצקוביץ, המכון לקרימינולוגיה, האוניברסיטה העברית
